以土地制度改革推进城镇化

以土地制度改革推进城镇化3篇 深化农村土地制度改革

　　下面是范文网小编分享的以土地制度改革推进城镇化3篇 深化农村土地制度改革，以供借鉴。

以土地制度改革推进城镇化1

　　新型城镇化亟待深化土地制度改革

　　发布时间：2014-3-25信息来源：中国经济周刊

　　土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。

　　郑振源

　　城镇化是三大生产要素(资本、土地、劳动力)在一定制度下不断流动、重组的结果。我们要实现新型城镇化，就需要研究支配这些生产要素运动的制度是什么。这制度是在什么思想观念下形成的，它是怎样运作的，所造成的利益结构、利益链是怎样的，矛盾在什么地方，造成矛盾的体制性原因是什么。然后我们才能找到改革的重点和改革的内容。

　　现行土地制度对城镇化的贡献

　　支配城镇化要素流动的制度有三个：一个是财税制度，一个是户籍制度，一个是土地制度。

　　规定现行的土地制度有两部法律：《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《土地管理法》是在什么情况下形成的呢?

　　1985年和1992至1993年我国曾两度出现耕地面积的大幅减少，这反映了城镇化与农业的矛盾。

　　于是中央下了一个文件：要用世界上最严格的土地管理制度保护耕地，严格控制建设用地。怎样保护、怎样控制?结果就采用计划配置的办法。在这种思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

　　这部法律的内容可以概括为三点：

　　一是禁止农村宅基地流动，禁止集体土地进入建设用地市场，扩大征地范围，以国家征地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断整个建设用地的供给。

　　二是由中央决定耕地和建设用地配置的指令性控制指标。通过总体规划和计划，把这些指标层层分解下达到基层，根据这些指标划定土地利用区和确定每块土地的用途、单位和个人必须按规划确定的用途使用土地。

　　三是为保证规划计划指标的实现，又规定了一套高度集权的、复杂的行政审批制度，大凡土地用途转用、权属转变都要经过上级主管部门审批。

　　现在我们这个世界上最严格的计划配置的土地制度对城镇化有什么贡献?

　　第一，政府通过低价征地，在2003—2012年10年间共征得374万公顷的土地。3万、4万块钱一亩就可以把地拿过来。

　　第二，农民工不能市民化，这样就维持了亿的廉价劳动力。

　　第三，通过低价征收、高价出让，10年内政府就吸收了万亿的出让金。这笔出让金刨掉征地成本、一级开发成本后，政府差不多能拿到万亿的净收益。这其中约六成的净收益被用于城市建设。此外，政府拿到地后，还可以将土地抵押贷款。通过这些方式，政府大约可筹到11万亿低成本的资金。

　　依靠这样廉价的三大生产要素，中国城镇化的进展非常迅速。1981—2010年城镇化率从20%一下提高到50%，花30年时间走了国外50年、100年要走的道路。

　　现行土地制度的弊端

　　但这个土地制度造成了六大弊端：

　　第一，禁止农村宅基地流转，农村宅基地不能卖、不能转让，禁止集体土地进入建设市场，特别是进入房地产市场，这样就造成集体所有制、国家所有制产权的不平等。

　　第二，扩大征地范围，把征地作为新增建设用地的唯一途径，并且低价征地，造成失地农民贫困化。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断，原因就是征地价格太低，剥夺了农民的财产。

　　第三，通过低价征地、高价出让，构建了5万多亿元的“卖地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地。现在各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了，地方政府的钱也就多了，结果是富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。

　　第四，政府垄断建设用地供给，通过指令性规划计划配置土地资源。有的地方土地资源多，项目却很少，造成土地资源浪费;有的地方土地指标不够，又申请不到指标，于是造成大量违法用地。

　　第五，建设用地指标下去后，1/3的指标无偿供给划拨用地，政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼，禁而不绝。划拨使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

　　第六，尽管2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商，但现在的土地市场是一个行政控制的伪市场。下达的指标，地方政府首先给开发区用，给市政府拉来的项目用。为了争夺投资项目，政府又用行政手段把地价压得很低。因土地便宜，开发商和企业拿到地以后就粗放利用。

　　结论是：现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化和经济增长，但是土地配置的效率很低，而且扩大了城乡差距、贫富差距，造成许多社会矛盾。这样大规模的低价征地模式、粗放型的建设用地模式不可持续，以“卖地财政”为支撑的城镇化也不可持续，所以要实现新型城镇化就必须深化土地制度改革。

　　必须由市场来配置土地

　　土地制度怎么改?我认为现行计划配置式的土地管理制度不可持续，必须改为市场配置。只有利用市场配置土地资源才能提高资源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保证城乡区域协调发展，实现新型城镇化。所以我认为土地制度改革的核心就是改计划配置为市场配置。

　　我认为要搞市场配置第一件工作是要建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。第二则是建立适应市场配置的宏观调控体系。

　　如何建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，我认为要做四项工作：

　　首先要转变政府职能，要划清政府与市场的界限，哪些是政府办、哪些是市场办，这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。

　　第二项工作是要完善土地产权制度，平等保护集体土地产权。

　　第三项工作是建立城乡统一的土地市场。

　　第四项工作是改革征地制度。这又包括三个方面的工作：

　　一、要缩小征地范围，缩小到公共利益需要的范围之内，不要为开发商、为企业去征地;

　　二、要给被征地人公平的补偿，土地、房子值多少钱就补偿多少钱，使被征地人的利益不受损害。

　　三、要规定并严格执行合意加公示的征地程序。

　　征地程序包括三个阶段：政府征这块地先发公告，开听证会，让被征的人发表意见，征这块地是否符合公共利益，是不是必须征这块地，最后大家同意了就征。

　　下一步就进入调查、制定征地补偿方案。补偿方案不是政府来定，要和被征地人平等协商定下补偿价格和补偿方式。达不成协议，交法院仲裁、判决。

　　达成协议，定下双方合意的补偿方案后，进入下一道程序，先补偿后交地，登记换证。这样才能使征地变成和谐征地。

　　第二件工作是要建立适应市场配置的国家宏观调控体系。

　　政府有四种调控手段：第一，要有公众参与式的规划和计划。第二，正确实施土地用途分区。第三，建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度;要使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。第四，改革行政审批制度，简政放权。

　　最后，土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。这样，土地制度改革才能一项一项地推动。所以，我说土地制度改革要以财税制度改革为突破口，随着财税制度改革的进度，渐进地、协调地推进各项土地制度改革。

(作者系原国家土地管理局规划司副司长、中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员分会主任)

以土地制度改革推进城镇化2

　　土地制度改革如何顺利推进

　　土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试点，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革进程和优先顺序进行全面部署。我的看法是，第一阶段，在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合改革试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和已规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。

以土地制度改革推进城镇化3

　　加快土地制度改革以推进新型城镇化

　　发布时间：2014-4-4信息来源：凤凰财经

　　中国金融四十人论坛课题组

　　2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。

　　现有土地制度方面的掣肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

　　对此，我们提出以下建议：

　　大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

　　改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地;二是地方政府的卖地收入归中央;三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

　　允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。

　　征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。

　　提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。

　　转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。

　　加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设。二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税。

　　保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

　　上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。

　　我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华等<按姓氏音序排列>。本文为中国金融四十人论坛2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》的报告摘要)